章国华

　　进入新的历史时期，“枫桥经验”在基层社会治理领域获得了持续的创新和发展。乡镇街道规范性文件缺少基层人大机构的有力监督，成为影响群众权益保护和基层社会治理的不利因素。湖州市人大积极谱写新时代“枫桥经验”新篇章，下沉基层单元，开展乡镇街道备案审查制度化试点，在全国开先河推进实践层面的跃迁式发展和制度层面的建构式重塑，率先打通备案审查“最后一公里”，强化了基层治理，推广了湖州经验，并促进了备案审查相关法律法规完善。

　　创新发展新时代枫桥经验的人大范例。一是落实习近平法治思想、加强全面依法治国的政治任务。新时代“枫桥经验”强调依法治国，强化法治意识，促进社会主义法治建设。备案审查工作是对习近平法治思想的贯彻和落实，地方人大将乡镇街道备案审查工作制度化推进，是坚决做到“两个维护”的责任担当、推进良法善治的应有之义。二是践行全过程人民民主、发展基层民主的行动自觉。新时代“枫桥经验”强调发扬基层民主，充分发挥群众在社会治理中的主体作用，促进社会主义民主政治建设。按照人民代表大会制度的规定和精神，只要是人大产生的监督对象，只要监督对象存在规范性文件，人大就可以通过一定的形式依法依规审查来行使监督权。三是促进社会治理创新、切实保障群众权益的强大武器。据了解，浙江省2022年一审行政诉讼案件中，乡镇街道政府败诉案件占全部败诉案件的67.01%。新时代“枫桥经验”强调以问题为导向，推动社会治理创新，提高社会治理的科学性、规范性、民主性和法治性。

　　乡镇街道备案审查制度化建设的前瞻创制。一是坚持高起点谋划，着力打通乡镇街道“最后一公里”。市人大高度重视乡镇街道备案审查工作，将其纳入年度工作要点和市对区县的综合考核，进行全面布局，着力以点带面，扎实部署推进。全省推开后，坚持示范先行，有力有效指导推进。二是开展直插式调研，着力摸清乡镇街道文件数量质量底数。2022年市人大梳理了各区县12个乡镇、街道上半年的653件文件，查找出11个文件有22个不合法、不适当问题。三是推开授权性试点，着力研究解决制度设计问题。乡镇街道人大机构对行政规范性文件备案审查工作，是否可以开展？应当如何开展？无论是理论界还是实务界，都存在很大的认识分歧。经省人大常委会法工委复函同意，湖州市人大开展制度化试点，为全省开展乡镇街道备案审查工作做好示范。四是加强融合型指导，着力重塑制度建构体系。推出了县级人大常委会部署规范、“交办”工作规定、乡镇人大主席团审查程序、街道人大工委审查程序、乡镇党委人大政府衔接联动机制、乡镇人代会备案审查决定等具体规范，形成了全新的制度化体系。五是深化扁平化培训，着力促进区域均衡竞相发展。加强备案审查工作下沉式服务，邀请省人大法工委备案审查工作领导以及安排市级备案审查业务骨干开展培训，提高基层人大干部的业务能力和专业素养。

　　发展枫桥经验高水平重塑乡镇街道备审制度的对策建议。一是目标定位上，坚持“一体四性”。首先，实现“一体”，即纳入社会治理体系的重要组成。乡镇备案审查制度重塑后，进一步推进了备案审查体系化建设，促进各级人大审查权纵向上的全覆盖，体现了各级政府由人大产生、向人大负责、受人大监督的人民代表大会制度本质要求。其次，要实现“四个性”的要求。包括确保制度设计的完备性；确保运行机制的协调性；确保条线衔接的紧密性；确保代表参与的主体性。二是方向原则上，遵循和把握以下要求。首先，坚定政治方向。坚持备案审查工作在党的领导下依法开展，确保备案文件符合改革发展要求，符合党的重大决策部署。其次，发挥人大主导。充分发挥人大作为权力机关的职能作用，坚持全面主导、有的放矢，营造公平合理的政策环境、和谐友善的社会环境。第三，坚持效果导向。坚决纠正损害群众利益的规范性文件，切实维护党和政府的公信力。第四，注重方法创新。创新备案平台、载体、机制和方法，推进代表群众参与的制度设计和功能发挥。第五，强化程序意识。优化管理规范，探索建立乡镇备案审查工作地方标准。三是路径举措上，找准切入点和突破口。首先，深化统筹部署。坚持将乡镇备案审查工作纳入总体部署，作为提升基层干部法治素养的契机，切实增强宪法法律意识，促进依法决策、规范执法、依法办事。其次，完善法律法规。修改《监督法》《地方组织法》，增加“乡镇人大主席团开展对乡镇政府制定的规范性文件备案审查工作”等规定。第三，落实制度设计。由县级以上人大及其常委会出台决定、通知等规范性文件，以及由乡镇人代会出台办法等，授权乡镇人大主席团和街道人大工委履行备案审查职权。第四，创新平台载体。包括建立责任落实、沟通协调制度、质量管控、代表参与、信息公开、督查考核等制度。第五，强化力量支撑。加强乡镇人大机构队伍建设，善于借助外力。最后，营造良好氛围。注重深化学习、扩大宣传、协作配合，建设责任共同体，更高水平实现齐抓共管。

　　（作者系市人大法制委副主任委员）