殷荣林

　　时至今日，社会治理创新仍是当下一个热点话题。我国社会治理模式从原先传统的政府单边化模式越来越趋向多元化合作。无论是社会矛盾化解、经济转型升级还是生态环境治理，都开始走向多元化协同合作的路径。多元协同治理产生的时代背景是：社会矛盾与社会问题越来越显得复杂而交织化；政府角色转型有利于实现公共事务治理的跨界合作；开放的跨界合作可以提升治理质效。跨界合作的形态主要表现为：政府与辖区内社会力量合作，政府与辖区内企业的合作，还可以表现为横向政府间的合作，横向政府间合作在我国已有较多成功案例。协同理论认为，千差万别的系统，尽管其属性不同，但在整个机体中，各个子系统间存在着相互影响而又相互合作的关系，如不同单位间的相互配合与协作，部门间关系的协调，以及系统中各要素相互干扰和制约等。在今天，由于世界各国间、国内各省际间在经济发展与社会治理方面合作越来越紧密，相互依赖性越来越强，因此协同治理与共生发展是必然趋势。

　　地方政府间合作及行政资源的高效利用，是推动大区域经济发展和社会治理的关键，这是被当代治理实践证明了的事实。但是，在当时共同治理太湖生态环境进程中，尤其是交界面水污染治理，政府间合作曾遇到过一些问题，跨界治理也存在一些困境。

　　比如，跨界协同治理缺乏法律法规支撑。这主要表现为二个方面：第一，在区域公共事务治理层面缺乏跨界合作的法律依据，导致地方政府合作缺乏动力和安全感，一旦出现问题，有时找不到相应的国家法律依据，所以法律制度的缺失是限制地方政府有效合作的主要障碍；第二，地方干部绩效考核制度还有提升空间。较侧重于GDP规模、财政规模与投资规模的考核，对于治界内生态保护相对还不够。

　　比如，跨界协同合作缺乏平台支撑。区域政府之间的合作不仅要有良好的制度环境，还要有实施具体合作事项的组织载体与平台，“一个组织一般被看作是一个决策单位，对资源的控制由组织实施，制度的概念包括组织的含义”。如，跨界水污染等区域公共问题的存在，需要区域内各地方政府通力合作，而目前我国在公共事件治理方面组织形式制度化程度相对较低，合作松散没有制度化的议事和决策机制，也没有建立稳定的组织机构，一般采取集体碰头磋商的形式而没有系统化的协同工作机制。这种松散的组织形式很难在重要事项上达成一致，从而产生治理的“公地困局”。

　　就公共事务治理，地方政府合作的制度创新应突破以行政区划为单位的刚性束缚，确立共治共享的新理念，探索建立开放的治理格局。就太湖水域的治理，环太湖各级地方政府应在“江南水乡文化”理念指导下采取共同行动、共同保护，建立超然的组织载体推进治理。

　　建立跨界联动的大环保工作机构。太湖治理中苏浙沪合作进行了开放式探索，建立了环太湖五市行政首长的定期会晤机制、部门会议机制等。为保证工作实效，对于区域间生态跨界合作治理，应设立超区域政府的、能独立运作的生态型机构——“生态共同体”，并设立经常工作的常设领导机构，明确工作机制、工作制度、工作职责。在常设机构的统一领导下，各区域单位保持热线互动、经常联动，分头办公但要保持同步工作，做到“形散神不散”，利用大数据系统平台共通共治。

　　落实完善科学合理的生态补偿机制。在制度安排方面，对于生态共同体内部任何主体的行为可通过生态补偿机制进行约束。生态补偿机制的总原则是“谁开发、谁保护，谁破坏、谁恢复，谁受益、谁补偿，谁污染、谁付费”，突出了生态责任的承担。在实践上，2008年初江苏省出台了《太湖流域环境资源区域补偿试点方案》，“方案”明确上游辖区政府与下游辖区政府对于水源保护的责任，上游区域入河、湖流水质超过断面控标的，按规定向省级财政缴纳补偿资金。这是江苏省在其域内开展生态治理时实施的补偿制度安排。实践证明，这种制度设计是成功的，生态补偿机制完全适用于“生态共同体”架构的实践，对共同体内各单元在生态治理、生态保护方面表现进行奖罚。

　　继续优化和完善绿色政绩考核机制。考核机制是一个导向问题，即通常所说的“指挥棒”。考核机制不够优化，必然要导致执行单位工作走偏。建立科学、全面、公正的考核体系，实行绿色生态考核，考核时注入绿色发展的指标内容，并落实实行“绿色审计”，这样才能催生相互合作的自觉性冲动，这在浙江省某些县市生态治理实践中得到明证。

　　设计保障“生态共同体”高效运行的法律框架。在目前中国依法治国的大背景下，任何社会事务治理都需要健全的、科学的、公正的法律制度作支撑，生态治理也是一样。这种制度安排与相关法律应该由区域性共同体的常设单位和上级部门共同参与制定，给出合理的制度设计，对生态共同体中所涉相关主体的权利义务、惩罚与奖励、合作机制等要作出明确规定，让“生态共同体”相关方产生责任压力和工作动力。

　　（作者系长兴县委党校高级讲师）