姚星
习近平总书记在中央政治局第十九次集体学习时指出，要发挥我国应急管理体系的特色和优势，借鉴国外应急管理有益做法，积极推进我国应急管理体系和能力现代化。基层应急管理体系是国家应急管理体系的重要组成部分，是国家应急管理体系建设的重点，也是建设难点。“备豫不虞，为国常道”。加强应急管理体系和能力建设，既是一项紧迫任务，又是一项长期任务。
一、健全基层应急管理体系是推进应急管理体系现代化建设的题中之义
“基础不牢，地动山摇；基础扎实，坚如磐石。”基层是应急管理的前沿阵地，是做好应急管理工作的基础。突发事件大多首先发生在基层，第一时间的应对也主要在基层。基层的应急管理能力和水平，在很大程度上决定了一个地方乃至一个国家的应急管理能力和水平。
应急管理机构改革以来，各地构建了较为完善的应急管理组织体系，实现了应急工作的综合管理、全过程管理和力量资源的优化管理。但是，由于应急管理部门组建时间不长，基层监管执法、综合保障、风险防范能力不强等问题逐渐突显，成为制约应急管理事业改革发展的短板。
中共中央国务院关于《加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》指出，要增强乡镇（街道）应急管理能力，并从属地责任和相应职权、基层应急管理组织体系、风险研判预警、应急物资储备保障等方面提出了具体意见和要求，这为做好基层应急管理工作提供了根本遵循。
针对我国基层防灾减灾能力薄弱的现状，国家减灾委自2007年开始就通过推动全国综合减灾示范社区创建等工作，加强基层综合减灾能力建设，有效提升了基层应急管理能力。
二、基层应急管理工作还存在短板和不足
一是应急管理制度化规范化水平不高。应急管理的效能来源于科学完备的制度保障，突发事件应对的关键在于建章立制，用制度管人管事，实现制度化、标准化响应。当前，基层应急管理工作模式还处于起步摸索阶段，突发事件应对效果在很大程度上取决于基层干部的个人认知、经验和能力。二是全社会应急管理意识和能力薄弱。突发事件侵害的往往是基层群众和脆弱群体，现场自救和互救是应对突发事件的最好手段。目前，大多数群众忧患意识和安全意识不强，自我防护和应急技能比较薄弱。三是预防性基础性工作不够扎实。预防是最重要、最经济、最有效的应急管理方法。在不少基层，“预防为主、关口前移”的理念尚未真正树立，“曲突徙薪无恩泽，焦头烂额为上客”“重处置、轻预防”的现象仍然一定程度上存在。四是城乡基础设施抗灾韧性不够强。城乡基础设施面临着抗灾韧性不足的问题。有的地区老旧基础设施众多，年久失修，安全隐患多，如人口聚集、管道老龄化、油气管道与城市管网交叉并行等。有的农村交通、生态、水利、环保等基础设施长期投入不足，年久失修，抗灾减灾能力比较薄弱。
三、基层应急管理体系和能力建设的实践路径
一是构建基层应急管理组织架构。基层应急管理机构是应急管理体系的“神经末梢”，只有打通末端神经，才能实现对风险的提早发现和对突发事件的快速应对。机构改革以来，我市出台《关于进一步加强基层应急管理体系和能力建设的实施意见》，在74个乡镇（街道）挂牌成立应急管理站，对危险化学品生产储存企业、“两重点一重大”危险化学品使用企业较多和防汛防台任务较重的54个乡镇（街道）单设站点，明确机构和岗位。二是完善基层应急管理运行机制。建立健全区县职能部门与乡镇（街道）协作配合机制，梳理乡镇（街道）应急管理站职责及应急委统一调度的工作机制，将乡镇（街道）内设机构及职能站所列入应对职责范围，破解应对职能认识不清、职责不全、任务交叉、体系不实等问题。同时为解决基层“看得见、管不了”难题，推动简易执法事项权限下放，提高乡镇执法监管效能，实现“基层小站所、安全大作为”。三是织密基层应急管理责任网络。责任是推动工作落实的有力举措。要形成自上而下快速指挥调度，务必把应急管理责任压实到“最后一公里”，推动原安监站“单一职权”向应急管理“综合职能”转变。目前，全市74个乡镇（街道）全部建立党政主要领导亲自挂帅，分管政法副书记担任常务副主任的应急管理委员会，同时将安全生产、防汛抗旱、减灾救灾等各项职能整合到应急委办公室，推动“党政同责、一岗双责”。四是配强基层应急管理力量装备。强化基层应急管理站人员力量和装备的保障，推动基层“一专多能、一队多用”综合性应急救援队伍建设，健全区县消防救援队和乡镇（街道）综合应急救援队的日常训练机制，打造以综合救援力量为主、社会化救援力量为辅、专业化力量为支撑的救援力量体系。五是开展基层应急管理宣传教育。广泛开展安全宣传“五进”活动，以社区、乡村、学校、企业等基层组织和单位为重点，推进建立政府主导和社会参与相结合，全民动员、协调联动的应急管理宣传教育培训工作格局，大力营造“人人关心安全、人人重视安全、人人参与安全”的社会氛围，推动基层群众从“要我安全”到“我要安全、我会安全、我能安全”转变。六是提高基层基础设施抗灾韧性。以安全发展示范城市、减灾社区、标准化企业创建工作为抓手，加强社区和工业区等高风险地区基础设施建设，提高基层关键设施和重点场所的安全韧性和抵御常见突发事件的能力。按照“宁可备而无用、不可用时无备”的要求，有针对性地储备应急物资装备，确保关键时刻应急资源“备得有、找得到、调得快、用得好”。
（作者系市应急管理局党委书记、局长）
