章国华 段宝忠 章豪

　　党的十八届四中全会提出，“加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件”，标志着备案审查工作步入全覆盖推进新阶段。近年来，我市紧扣法治建设目标任务，坚持“先行先试、全面覆盖、争做示范”，统筹开展党委、人大、政府备案工作，不断推进备案审查地方实践向纵深发展，形成党委、人大、政府、监委、法检两院“横向到边”、市县乡三级“纵向到底”的工作格局，创造了丰富的可资借鉴的“湖州范例”。

　　文件备案审查全覆盖的经验启示

　　必须坚持以习近平法治思想为根本指引，牢牢把握备案审查的政治属性。习近平法治思想中的“十一个坚持”，第一个就是“坚持党对全面依法治国的领导”。学习贯彻习近平法治思想，就是要把坚持和加强党的领导作为规范性文件制定的“根”和“魂”，既讲“法治”也讲“政治”，两者相辅相成不可偏废。具体到规范性文件备案审查工作中，必须站在讲政治的高度，把政治性审查放在第一位，深刻领悟“两个确立”的决定性意义，切实增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”。

　　必须坚持以合宪性合法性审查为核心标准，牢牢把握备案审查的法治属性。规范性文件备案审查制度，是为保障宪法法律实施、维护国家法制统一而确立的一项宪法性制度。在工作中，必须抓住“合宪合法”这个核心标准，以某国家级自然保护区条例“在立法层面为破坏生态行为放水”为反面教材，杜绝地方规范性文件为违法违规“放水”现象。我们要增强备案审查意识，把“是否同宪法和法律相一致”作为规范性文件“合法合规性审查”的重点内容，坚决守牢规范性文件备案审查的“法治底线”，切实维护宪法和法律的权威。

　　必须坚持以人民为中心的发展思想，牢牢把握备案审查的人民属性。宏观层面而言，坚持人民主体地位，就必须不断健全社会公平正义的法治保障制度，在立法、执法、司法、守法的全过程和各方面都体现公平正义的要求，在新时代全面依法治国进程中更好地满足人民对美好生活的向往和对公平正义的期盼。微观层面而言，坚持法治为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民，就是要增强法治的显示度、满意率和获得感，让人民群众在每一项法制度、每一个执法决定、每一宗司法案件乃至每一个规范性文件中都能感受到公平正义。

　　必须坚持以有件必备、有备必审、有错必纠为基本原则，牢牢把握备案审查的监督属性。备案审查是国家机关通过“备案”和“审查”相结合的方式对规范性文件进行监督的制度。规范性文件备案审查的监督属性，集中体现在“有件必备、有备必审、有错必纠”的审查原则上。比如，《法规、司法解释备案审查工作办法》第4条，《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》第3条，以及《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》，都明确提出了“有件必备、有备必审、有错必纠”。

　　必须坚持以服务地方高质量发展为目标任务，牢牢把握备案审查的保障属性。在审查中，要坚持严格依法依规与鼓励改革创新相统一，正确处理好改革、发展与稳定的关系。具体来讲，要加强事前引导，指引规范性文件制定机关“对标对表”，在发文时特别关注出台政策的合法合规问题；加强事中指导，对于报备的规范性文件“有错必纠”，维护备案审查制度权威；加强事后督导，防止“上有政策，下有对策”，监督规范性文件在执行实施过程中也要合法合规，真正做到以高质量的备案审查，催生高质量政策，保障高质量发展。

　　深入推进文件备案审查全覆盖的路径选择

　　整体部署，在党委领导下统筹推进。坚持以习近平法治思想为指引，在党委法治建设议事协调机构下设的立法、执法、司法、普法4个协调小组之外，探索新设备案审查协调小组（或者依托立法协调小组设立），定期研究重大问题，统筹推进党委、人大、政府、监委和两院规范性文件的备案审查工作。健全党委办、人大常委会法工委、政府办和司法局备案审查衔接联动机制，重点推进文件联审、培训联组、问题联解、理论联研等。

　　规范引领，制定统一的备案审查标准。探索制定规范性文件备案审查市级地方标准，统一指导各类规范性文件备案审查工作，细化规范性文件的认定范围、报备程序和格式、审查标准、审查处理等。由党委办、人大办、政府办和司法局联合出台《规范性文件备案审查工作指引》，明确不同系统规范性文件的审查程序和具体要求。通过人大代表、政协委员提交议案、提案等方式，建议国家层面适时出台统一的备案审查法规或规章，发挥更高的规范和指引作用。

　　坚持“三有”，提升全覆盖质量水平。全覆盖落实“有件必备”，重点强化对政府及其部门规范性文件、监委规范性文件的备案审查，将法院、检察院规范性文件、各类领导小组规范性文件全面纳入备案审查范围。全方位开展“有备必审”，严格按照政治性审查、合宪性审查、合法性审查和规范性审查要求，发挥部门和专家作用，推进科学备案、民主备案和依法依规备案。全闭环推进“有错必纠”，从对宪法、对党章负责的高度，从严处理备案工作发现的问题，绝不能遮遮掩掩、欲抓还放。

　　加强监督，促进全过程人民民主。备案审查工作事关保障维护人民群众权益，要按照发展全过程人民民主的要求，通过着力推进民主和公开，广泛接受群众的参与和监督。对于群众依法依规提出的规范性文件审查建议，要积极审查及时反馈。对于法律法规规定的规范性文件公开要求，要坚决落实。对于人大常委会听取备案审查工作制度，要有力贯彻、推陈出新。适时将每个文件的备案审查通过情况，特别是纠正、提醒事宜，以适当形式公开，接受群众广泛监督。

　　数字赋能，加快备案审查数字化改革。坚持以数字化改革为牵引，推进备案审查工作迭代升级、多跨应用。要在现有基础上，提出场景应用合理化建议，加快建设覆盖全面、互联互通、功能完备、操作便捷的备案专网，并逐步打通不同条线电子平台壁垒，在得到上级授权的前提下，实现市域内党委、人大和政府备案审查专网的链接协同、共建共享。

　　完善保障，加强机构、机制和能力建设。完善工作机构，党委配强市县法规处（科）力量，人大在市县探索设立备案审查处（科），政府加强司法局和其他政府部门法规工作机构建设。强化机制建设，建立各层次专家库或咨询委，委托第三方参与备案审查，健全协同会商机制，提高备案审查工作质效。提升专业能力，通过个人自学、实务研讨、组织培训、挂职锻炼等途径，向制度学、向案例，向实践学，提升政治、法治和综合素养。

　　(章国华系湖州市人大法制委副主任委员；段宝忠系湖州市委办公室法规处处长；章豪系湖州市司法局政府法律事务处四级主任科员)

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