章国华
备案审查是中国特色的宪法监督制度，是符合中国国情的立法监督制度。党的二十大报告提出“完善和加强备案审查制度”，这是备案审查首次写入党的代表大会报告中，标志着备案审查工作迈入新发展阶段。湖州市各级人大深入贯彻中央“有件必备、有备必审、有错必纠”要求，紧扣高质量发展和依法治市任务，加强与党委、政府备案衔接联动，推动备案审查工作走在了全省前列，连续两年获全省各地市考核第一。长三角地区是习近平法治思想的重要萌发地，也是引领一流法治化营商环境建设的先行地。新时代新征程，在长三角一体化发展的新阶段，研究把握备案审查共性问题和应对举措，促进区域内备案协同合作，创新创优，从而进一步优化长三角法治化营商环境，共同推进全国统一大市场建设。
建立长三角备案协同的总体构想。坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻习近平法治思想和习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，锚定全国备案审查工作示范先行目标，紧紧围绕本区域经济社会发展大局，加强统筹研究，完善体制机制，创新方法手段，明确任务书、作战图和时间表，促进备案审查规范化建设、专业化提升、高质量发展。经过五年努力，实现备案审查工作均衡发展、整体协调、高位运行、领先领跑，使长三角地区规范性文件总体合法合规，企业主体利益公平维护，公民权益有效保障；经过十年左右时间努力，备案审查工作积淀较为成熟的经验，在实践、制度和理论层面分别形成一批标志性成果，为全国统一推进备案审查工作、加快法治化进程、打造一流的法治化营商环境，提供可借鉴、可推广的长三角模式和范例。
推进长三角备案协同的重点任务。一是更好凝聚共识，更高站位促进备案审查高质量发展。习近平法治思想蕴含着丰富的有关备案审查的重要论述，提升备案审查水平，就是领会贯彻习近平法治思想的具体体现；规范性文件是推进宪法法律和党章党规有效实施的重要表现形式，提升备案审查水平，就是推进公权力规范有序运行、有力保障宪法和党章权威和执行力的重要支撑；实践中出现的大量社会问题和矛盾，部分可归结为规范性文件制定不周和执行偏差。因此，提升备案审查水平，就是助力社会治理体系和治理能力现代化建设，保护公民合法权益，保护企业合法经营，为全国统一大市场建设创造一流的法治化营商环境。二是加强立法协作，协同备案审查规范化建设立法。长三角各省市加强备案立案协同研究，按照新修改的地方组织法、立法法等，对各省市现有的规范性文件备案审查法规作进一步修改完善。特别是在协同立法中，要发挥长三角地区经济社会发展整体先行的优势，从加强对公权力规制出发，可以作出更加前瞻的突破性、创制性规定，对规范性文件的制定、审查等事项职责更明、管理更严、实操更强。此外，还可以开展小切口立法，如浙江省出台全国首部规范行政合法性审查工作的政府规章，为长三角备案审查立法协作探索开路。三是制定统一的备案审查地方标准。长三角各省市人大牵头会同政府、监委和“两院”等，在市场监管部门的技术指导下，制定规范性文件备案审查省级地方标准或者长三角区域性地方标准。核心是统一规范性文件的认定范围、报备程序和范式、审查标准、审查处理、反馈意见的落实等。同时，标准制定要有时代感，回应时代需求，适应社会变化，如对共同富裕、高质量发展、美丽中国、统一大市场等中心工作任务要强化服务保障。四是推进备案审查制度和机制建设，实现内在统一、有机协调。备案审查是一个系统工程，涉及面广，内容复杂，仅通过立法或者制定标准不足以解决所有问题。为明晰责任和要求，就要分门别类，逐项制定具体的制度和机制。为确保高水平高质量推进备案工作，需要长三角区域各地之间围绕制度机制建设开展互助式交流、共融式合作。五是加强智库建设，推进理论研究和实务问题分析。长三角地区有许多高水平的大学和一些高端智库，可以对备案审查进行更加有力的理论指导。通过举办研讨会、创办杂志、建立研究机构等，促进理论研究深化、实化和具体化。理论研究要特别注重实务问题的研究，通过梳理、分析、论证，上升至规则和制度。建议设立长三角区域备案审查研究和服务中心，打造成顶尖的备案审查智库；设立长三角地区备案审查专家库，各地可以从中选聘，让省市县各级备案审查主体和监督对象都有机会得到一流专家的工作指导；加强理论界与实务界的交流，提升沈家本法学院服务地方经济社会能力，促进高校专家来实务部门挂职，实务专家可以受聘为高校兼职教授或者实务导师。六是推进数字化改革，促进备案审查工作系统集成、协同应用。坚持以数字化改革为牵引，在现有基础上，提出场景应用合理化应用，推进备案审查工作迭代升级、多跨协同。加快建设覆盖全面、互联互通、功能完备、操作便捷的备案专网，并逐步打破不同条线、不同区域电子平台壁垒，实现在长三角区域内备案审查专网的链接协同、共建共享。
强化长三角备案协同的支撑保障。一是加强组织统筹。在长三角区域合作框架下，如法治建设平台或者人大立法协同平台下，建立长三角地区备案审查协同推进领导小组，下设办公室和立法、标准、制度规范、理论指导、区域合作和数字改革等若干专班，定期召开会议，着力具体推进。二是加强力量协同。各省市要加强面上摸底，建立完善各个层级的备案审查机构，配强力量，加强培训，提升业务能力。注重借智借力，全面落实备案审查专家制度，开展第三方审查，组织合法性论证，推进社会参与。三是加强环境营造。切实贯彻“法治是最优的营商环境和最核心的软实力”的要求，通过备案审查案例发布、宪法日活动、专题论坛等加强宣传发动，扩大社会参与面，提升备案工作影响力，为全国统一大市场建设率先创造清明、和谐、友好、向上的社会环境。
（作者系市人大法制委副主任委员）
